“城中村”改造中的土地制度创新可以成为解决流动人口住房问题的新思路。 / 本报记者 邝阳升 摄

在有效改造基础设施、城市面貌，并全面提升城中村地段公共服务水平的基础上，继续发挥“城中村”地段为城市低收入阶层和外来流动人口提供廉价优质住房的作用，最终建立政府、原土地权利人、外来人口、乃至地产开发商多方的利益均衡。

今年以来，户籍制度改革被政府提上重要日程。日前，国务院发展研究中心提出户籍改革新思路：高门槛一次性—低门槛渐进式。国家发改委也提出将在全国逐步实行居住证制度。这些思路和措施，如果能够得到有效实施，显然有助于我国大量农村流动人口从农民转化为市民，有助于城市化过程健康发展。户籍制度改革中最难解决的问题是流动人口的住房问题。尤其是目前房价水平使绝大部分流动人口在城市购房定居基本上成为天方夜谭；而另一方面，依靠地方政府大规模提供廉租房和公租房给高达两亿的流动人口也几乎不可能。怎么办？“城中村”改造中的土地制度创新可以成为解决流动人口住房问题的新思路。

一个思路是在城中村改造中借鉴美国、日本、中国台湾等的土地“增值溢价捕获”、“区段征收”、“市地重划”等各种成功经验，为城中村改造提供新的政策工具，在有效改造基础设施、城市面貌，并全面提升城中村地段公共服务水平的基础上，继续发挥“城中村”地段为城市低收入阶层和外来流动人口提供廉价优质住房的作用，最终建立政府、原土地权利人，外来人口、乃至地产开发商多方的利益均衡。

所谓“区段征收”，是指政府征收一定区域内的土地并重新加以规划整理后，除政府留下一部分土地用作基础设施建设，一部分公开拍卖以偿还开发费用外，其余建设用地的使用权和开发权返还给原土地权利人；而“市地重划”，是根据城市发展趋势将部分城市规划区域内、或城乡结合部及边缘地区杂乱不规则的地块和畸零细碎、不合经济使用的地块依据法令加以重新整理，交换分合，并配合公共设施，改善道路、公园、广场、河川等，使各幅土地成为大小适宜，形式方正，具备一定规格的地块，然后再分配予原土地权利人。上述手段，可以促使城市土地得到更经济合理的利用，进而形成井然有序的都市。我国台湾的经验表明，这些措施可以成功地解决政府公共建设的补偿难题，土地权利人亦可获得原地补偿，享有公共设施完善、生活质量提升、土地增值等多重开发利益，公私各蒙其利。

进一步说明下台湾的模式。假设某个地块的城中村有100亩土地，有200户原住村民，每家有一片宅基地。政府在城中村改造过程中，可以直接与村集体以及村民进行谈判，要求对方无偿给出部分土地，比如45亩土地交给政府，政府就可以开始“区段征收”、“市地重划”的操作。比如，在政府拿走的45亩土地中，可以用30亩土地用作城中村的基础设施建设，剩下的15亩公开拍卖以偿还基础设施的开发费用。如是，政府可以不用另外开支，就实现了城中村的基础设施改造和市容改善。

上述模式中，村集体和村民之所以愿意无偿交给政府45亩土地，是因为剩下的55亩土地虽然在这个过程中也被转为国有土地，但政府把这55亩土地的开发权交给了村集体和村民，并以后者为主导，配合开发商、银行等机构进行再开发。而村集体及村民所获得的这55亩土地的价值，由于两个原因，会超过原来未改造前100亩土地的价值。首先，正是因为政府进行了前述的基础设施改造，大大提高了这50亩土地的价值；其次，在城中村改造的过程中，政府可以通过城市规划手段，适当提高这个地段的容积率，比如这55亩土地的开发中，可以建设高层住宅，而不是原来城中村的低层住宅，这必然进一步提升这55亩地段的价值。与此同时，政府完全可以要求这些城中村居民在重新开发他们所获得的55亩地时，不能建设商品房，而只能建设面向广大低收入群体的出租房。这样，就可以在城市规划限制的基础上，通过市场机制、而不是政府提供的方式，有效解决城市低收入人口和外来流动人口的居住问题。一旦这种改造模式获得政府认可，在城中村推广，城市出租房的供给就会增加，房租租金也完全可以下降到政府直接供应廉租房的房租水平。地方政府也就不需再大规模地进行廉租房或者公租房建设了。

总体来看，通过上述方式进行城中村基础设施改造，可以大大提高被改造地段的土地价值，而这个新增的附加值部分就可以在地方政府、城中村原有权利所有人之间合理分配，从而形成一个经济学上的“帕累托改进”，特别是城中村原有土地权利人即使放弃了其部分土地用于基础设施改进和政府拍卖，其剩余土地的价值还是高于未改造前的全部土地价值。比如，在上述案例中村民获得的55亩土地上盖好出租屋后可以在原有200户农民之间进行平均分配，每户就可能获得多套出租屋，农民获得了可以形成未来稳定收入的资产。城中村村民将会非常欢迎这种改造模式，不仅不会阻碍政府拆迁，而且会大力配合，这样就使得城中村的改造速度大大加快，不仅可以大大提升本地经济增长速度，而且可以大大减少社会矛盾。

更有意思的是，由于城中村改造中政府可限定房屋开发只能用于出租房建设，并通过提高容积率增加了出租房屋供给，这就在很大程度上保障甚至改善了城市低收入人群和外来流动人口的居住情况。特别通过上述市场机制为外来人口提供较为便宜的住房，也为未来的户籍制度改革突破创造了条件。比如，政府可以考虑在这些小区附近增设一些公立学校，吸收外来流动人口子女入学。当流动人口的住房和子女就学问题解决后，城市的户籍制度改革也就实现了突破。

在上述模式下，政府一方面不用直接投入城中村基础设施改造，而且可以在城中村改造过程中抽取一些与土地开发，房地产建设相关的税费，当这些改造完成，全部土地都变成国有土地后，农民在那55亩留用土地上开发的住宅也就变成大产权，地方政府完全可以通过征收出租屋管理费或所得税，或者在未来征收物业税，而拥有多套出租屋的城中村的村民由于获得了多套房屋大产权，缴税并不是什么困难的事情。如是，政府就可以逐渐从依靠土地出让金的城市发展模式转向依靠物业税的城市发展模式。从中央政策来看，以物业税作为城市建设开发主体税收的模式，是我国未来地方财政改革的发展方向，但在此之前，产权问题须得到法律的明确。从城中村改造开始推行物业税征收，也许就是实现这种上述改革目标的一个关键突破口。

（作者系中国人民大学教授、芝加哥大学经济学博士）